Superficie ceduta in proprietà, proventi vincolati.

Un Sindaco ha chiesto al magistrato contabile di esprimersi intorno alla destinazione dei proventi derivanti dal trasferimento a titolo oneroso del diritto di superficie in diritto di proprietà di aree PEEP.
Alcune entrate iscritte nel bilancio dell'Ente hanno una destinazione vincolata, e tale vincolo costituisce un limite, introdotto ex lege, per garantire un più economico perseguimento dei fini istituzionali: l'ammontare dei mezzi finanziari a disposizione, costituiscono un fondo unico, inscindibile e non specificato cui attingere per l'erogazione delle spese; l'unica deroga è costituita dalle entrate a destinazione vincolata, per le quali è imposta la correlazione con lo scopo della spesa (unità).

Il principio di unità che caratterizza il bilancio, infatti, prescrive che tutte le entrate devono indistintamente servire per finanziare tutte le spese, evitando correlazioni meccaniche tra le prime e le seconde.

Nella pratica, tuttavia, tale principio è spesso disatteso per effetto dell'ampia fenomenologia delle entrate vincolate e finalizzate: le ipotesi di entrate con vincolo di specifica destinazione vanno opportunamente rappresentate, proprio nel rispetto del presente principio.

Intorno al concetto di entrata vincolata/a specifica destinazione, non esiste una definizione normativa ma, in merito, la Corte dei Conti, nella propria deliberazione n. 23 del 23 giugno 1986, ha affermato che: "Il concetto di entrata a specifica destinazione é un dato legislativo di cui va preso atto e che deroga al tradizionale principio di unità del bilancio, secondo il quale le entrate sono da considerare un tutto inscindibile per cui non può destinarsi un'entrata determinata per far fronte ad una data spesa.

Inoltre, in base al principio chiamato dai francesi della "non affectation" tutte le entrate, a prescindere dalla loro origine, vanno a costituire un fondo unico necessario per il soddisfacimento di tutte le spese secondo un criterio di assegnazione globale delle entrate alle spese."

Tali canoni, indubbiamente validi in linea di massima per il bilancio statale, non risultano pienamente applicabili per gli enti locali.

Infatti, nel quadro della normativa vigente, devono annoverarsi nel genus delle entrate a specifica destinazione: i ricavi dei mutui, i proventi da oneri di urbanizzazione, le sanzioni stradali, i contributi regionali e provinciali finalizzati-funzioni delegate, ed altri.

Invero, si considerano inoltre entrate e spese a destinazione vincolata, quelle definite tali da una norma di legge o da un atto amministrativo, adottato in attuazione di una norma giuridica.

L'autonomia gestionale in relazione alle entrate vincolate può variare in funzione della natura del vincolo, nel senso, ad esempio, che alcuni contributi possono essere utilizzati con criteri liberi, in quanto il vincolo attiene solo alla materia, mentre in altri casi il vincolo non consente l'utilizzazione del contributo se non per la specifica spesa per la quale è stato concesso il finanziamento e richiede una contabilizzazione separata del movimento di cassa.

Il vincolo opera sia come impedimento a destinare a scopi diversi le somme introitate, sia come impossibilità di impegnare importi inferiori a quelli correlativamente accertati.

Ciò, se da un lato riserva determinate entrate ad obiettivi ben definiti, garantendo il finanziamento di determinati compiti, dall'altro limita il margine di manovra politico-finanziario.

In buona sostanza, le entrate con destinazione vincolata costituiscono una sorta di risparmio forzoso utilizzabile solo per le determinata finalità individuate dal legislatore, senza possibilità di svincolo per finalità diverse (salvo l'utilizzo, in termini di cassa, ex art. 195, TUEL), atteso che il vincolo di destinazione rappresenta un limite per l'attività di gestione di bilancio da parte dell'ente.

Invero, e come detto, le entrate di cui trattasi costituiscono un'eccezione al principio dell'unità di bilancio, in base al quale gli introiti in generale vanno a costituire, a prescindere dalla loro natura, un fondo unico, necessario per il soddisfacimento di tutte le spese pubbliche.

Oltre a ciò, poiché l'impedimento a destinare le somme introitate a scopi diversi è stato posto dal legislatore nella sua peculiare discrezionalità, non sembra possibile che l'autorità amministrativa sia facoltizzata ad introdurre differenti disposizioni operative.

Mentre le regole per l'accertamento delle entrate a destinazione vincolata è lo stesso previsto per le altre entrate dell'ente, diverse, come detto, sono quelle per il correlato impegno di spesa.

Per questo, il servizio di contabilità dell'ente deve tenere una particolare evidenza di queste poste.

Dette somme, inoltre, non possono distolte, in termini di cassa, se non per un breve e temporaneo periodo, e nel rispetto di limiti determinati.

In altri termini: poiché il vincolo di destinazione impresso ad un'entrata comporta semplicemente che questa non può essere distolta dall'impiego cui è destinata, ciò significa che, per ciascuna entrata vincolata, è necessario iscrivere in bilancio uno stanziamento di spesa corrispondente, sia per ammontare che per destinazione; ma ciò significa anche che le economie eventualmente prodottesi su questi stanziamenti di spesa non devono confluire nei risultati differenziali dell'esercizio, o, quanto meno, devono restare distinti nell'ambito di tali risultati.

Per garantire tutto ciò, l'art. 183, comma 5, TUEL, tra i vari accorgimenti tecnici disponibili, ha utilizzato il sistema dei residui di stanziamento, per cui le spese finanziate con tali entrate si devono ritenere comunque impegnate a seguito del relativo accertamento.

Altre conseguenze possono derivare dal vincolo di destinazione: in particolare, vi è il divieto di attivare la spesa prima che sia stata realizzata l'entrata, e l'obbligo di utilizzare la liquidità prodotta da tali entrate soltanto per effettuare il pagamento delle corrispondenti spese.

Il primo dei due vincoli era previsto dall'art. 253 TULCP (R.D. 3 marzo 1934, n. 383), successivamente abrogato dall'art. 64, L. 8 giugno 1990, n. 142, e, nonostante questo vincolo non sia espressamente richiamato dal TUEL, è alla base del modo in cui è definita dall'art. 153, comma 5, secondo periodo, la modalità di rilascio dell'attestazione di copertura finanziaria di competenza del responsabile del servizio finanziario.

Anche il secondo vincolo, pur non essendo espressamente previsto, viene presupposto dal TUEL allorché l'art. 195 consente, a certe condizioni, di derogarlo: l'articolo in commento, infatti, consente agli enti locali, ad eccezione di quelli in stato di dissesto, l'utilizzo in termini di cassa delle entrate aventi specifica destinazione per il finanziamento delle spese correnti, anche se provenienti dall'assunzione di mutui, per un importo non superiore all'anticipazione di tesoreria disponibile e con l'obbligo della immediata loro integrazione con i primi introiti non soggetti a particolari destinazioni.

Tutto quanto premesso, e nella considerazione che, comunque, il vincolo di legge limita l'autonomia finanziaria del Comune circa l'utilizzo delle risorse accertate, va evidenziato che:

a) in caso di mancato utilizzo delle risorse vincolate ex lege per le finalità previste dalla norma, il corrispondente importo va iscritto tra i fondi vincolati di cui all'art. 187 TUEL; in altri termini: le risorse distratte per finalità diverse da quelle individuate dalla legge confluiscano nell'avanzo di amministrazione mediante iscrizione nei fondi vincolati di cui al citato art. 187;

b) i vincoli di destinazione delle risorse confluite nel risultato d'amministrazione permangono anche se quest'ultimo non è capiente a sufficienza o è negativo; infatti, se l'esercizio chiude con un disavanzo di amministrazione, i fondi vincolati vanno ricostituiti; ciò vale a dire che, in presenza di un disavanzo effettivo di amministrazione per insufficienza di risorse libere, il mancato rispetto dei vincoli di destinazione, riflettendosi automaticamente sul risultato d'amministrazione (nella sua componente "fondi vincolati da ricostituire"), obbliga l'Ente a reperire le risorse necessarie per finanziare tutte le spese derivanti dalle entrate vincolate distratte ad altri fini, ricercando le risorse necessarie per finanziare tutte le spese derivanti da entrate vincolate rifluite nel risultato d'amministrazione; è ovvio che tale evenienza rischia di compromettere la tenuta degli equilibri di bilancio dell'Ente;

c) la violazione del vincolo di destinazione configura un'irregolarità finanziaria e contabile;

d) se reiterata, essa è suscettibile di influire sugli equilibri di bilancio; tale condotta, in ogni caso, finalizzata alla copertura di spese correnti indistinte, non è conforme a principi di sana gestione finanziaria, in quanto, oltre a costituire violazione delle vigenti disposizioni legislative, è in grado di minare la tenuta degli equilibri di bilancio dell'Ente.

Ciononostante, anche le somme a destinazione vincolata possono essere assoggettate ad atti di pignoramento del creditore, poiché il vincolo di destinazione costituisce un limite per l'attività di gestione di bilancio dell'amministrazione dell'ente (che non può cambiare la destinazione medesima), ma non assurge a circostanza opponibile, secondo le norme di diritto comune, ai terzi creditori procedenti, tranne i casi in cui le entrate a specifica destinazione siano espressamente sottratte dal legislatore alla procedura esecutiva, secondo quanto previsto dall'art. 159 TUEL.

Vincoli di destinazione possono gravare qualsiasi tipo di entrata, sia corrente, sia di conto capitale.

Fatta questa premessa d'ordine generale, il parere che si presenta, pronunciato dalla Corte dei conti-Lombardia e contenuto nella Del. n. 94/PAR/2011 del 23 febbraio 2011, affronta il tema delle entrate a destinazione vincolata.

Nello specifico un Sindaco, ai sensi dell'art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, ha chiesto al magistrato contabile, tra l'altro, di esprimersi intorno alla destinazione dei proventi derivanti dal trasferimento a titolo oneroso del diritto di superficie in diritto di proprietà di aree PEEP.

Per la Corte, trattandosi di entrate in conto capitale, in base ai principi generali di bilancio (art. 162, comma 6, TUEL), non possono essere utilizzate per il finanziamento di spese correnti e, in particolare, sono soggette ai seguenti vincoli di destinazione:

- i proventi derivanti dal trasferimento del diritto di superficie in diritto di proprietà, devono essere reimpiegati esclusivamente nel finanziamento d'interventi di eguale natura (art. 16, comma 3, D.L. 22 dicembre 1981, n. 786, convertito in L. 26 febbraio 1982, n. 51);

- i proventi conseguenti all'alienazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, devono essere destinati al finanziamento d'interventi nello stesso settore (art. 1, comma 5, L. 24 dicembre 1993, n. 560).


Fonte: IPSOA