Il Commercialista in Rete: Corruzione

La corruzione e la legge 190/2012.

La legge 190/2012, tra le importanti modifiche introdotte alle disposizioni del Dlgs 165/2001 (Testo unico del rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pa), ne ha aumentato la valenza di strumento anticorruttivo, innovando radicalmente (comma 44) la natura del codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni: al Governo è stato affidato il compito di definirlo “al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico”. 
 
Il codice di comportamento dei dipendenti pubblici 
Il codice ha innanzitutto una differenza formale, oltre che sostanziale, rispetto ai due precedenti codici, emanati con decreti del ministero della Funzione pubblica, rispettivamente del 31 marzo 1994 e del 28 novembre 2000: approvato con regolamento governativo, ai sensi dell’articolo 17 della legge 400/1988, su deliberazione del Consiglio dei ministri e proposta del ministro per la Pa, è così fonte normativa immediatamente cogente per i destinatari, i dipendenti pubblici e non solo (particolare elemento di innovatività è l’introdotto obbligo, per le Pa, di inserire in ogni atto di incarico o nei contratti di acquisizioni delle collaborazioni, delle consulenze o dei servizi, apposite disposizioni o clausole di risoluzione o decadenza del rapporto in caso di violazione degli obblighi derivanti dal codice, dilatandone così la sfera soggettiva di applicazione). 
In questo modo, in caso di trasgressione, esso dispiega diretta valenza disciplinare (la più severa sanzione prevista è quella del licenziamento) e non richiede a tal fine, come i precedenti codici, il recepimento in sede di accordo sindacale. 
 
Il codice, sottoscritto dal dipendente al momento della sua assunzione, risulta strumento in grado di sviluppare efficacemente la prevenzione della corruzione, definisce i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta, indicati nel comma 44, che i pubblici dipendenti sono tenuti a osservare. La violazione delle sue disposizioni costituisce non solo fonte di responsabilità disciplinare, in quanto restano ferme anche le altre forme di responsabilità (penale, civile, amministrativa, contabile, oltre che quella dirigenziale o da performance). 
 
Le previsioni del codice sono integrate e specificate dai codici di comportamento, adottati dalle singole amministrazioni ai sensi dell’articolo 54, comma 5, del Dlgs 165/2001, nel rispetto di criteri, linee guida e modelli uniformi per singoli settori o tipologie di amministrazione definiti da Anac, previo parere obbligatorio dell’Organismo indipendente di valutazione e definiti con procedura aperta alla partecipazione. 
I dirigenti responsabili di ciascuna struttura, le strutture di controllo interno e gli uffici etici e di disciplina vigilano sull’applicazione del codice e dei codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni (articolo 15, comma 1, Dpr 62/2013, ai sensi dell’articolo 54, comma 6, del Dlgs 165/2001). 
Il novellato articolo 54 prevede, inoltre, un’attività di formazione del personale e di verifica dell’adeguatezza dell’organizzazione per lo svolgimento dei procedimenti disciplinari. 
 
Il rafforzamento della disciplina su incompatibilità, cumulo d’impieghi e incarichi 
I commi 42 e 43 inaspriscono significativamente la disciplina su incompatibilità, cumulo d’impieghi e incarichi (articolo 53 del Dlgs 165). Come noto, lo svolgimento di attività lavorative extraprofessionali, oltre a confliggere con il carattere di esclusività che connota il rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, rappresenta un elemento sintomatico di dazioni indebite, nell’ambito di accordi illeciti fondati sul sinallagmatico abuso della funzione pubblica. Vige quindi in via generale il divieto per le Pa di conferire ai dipendenti incarichi non compresi nei compiti e doveri di ufficio, salvo che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative o che non siano espressamente autorizzati. 
Di seguito le principali modifiche: 
con appositi regolamenti emanati su proposta del ministro per la Pa e la semplificazione, di concerto con i ministri interessati, sono individuati, secondo criteri differenziati in rapporto alle diverse qualifiche e ruoli professionali, gli incarichi vietati ai dipendenti delle Pa 
fermo restando il divieto per i dipendenti pubblici di svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dalla Pa di appartenenza, ai fini dell’autorizzazione, questa verifica anche l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi 
in caso di assenza di conferimento o di previa autorizzazione, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il dipendente (o, in difetto, l’erogante) deve versare il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte nel conto dell’entrata del bilancio della Pa di appartenenza del dipendente per essere destinato a incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti. L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti 
per gli incarichi retribuiti che devono essere conferiti o previamente autorizzati dalla Pa di appartenenza, ovvero conferiti da altra Pa (o ente pubblico economico o soggetto privato) previa autorizzazione della Pa di appartenenza, entro 15 giorni dall’erogazione del compenso i soggetti pubblici o privati ne comunicano l’ammontare all’amministrazione di appartenenza 
le Pa che conferiscono o autorizzano incarichi ai propri dipendenti, anche a titolo gratuito, comunicano in via telematica, nel termine di 15 giorni, al Dfp gli incarichi conferiti o autorizzati ai dipendenti stessi, con l’indicazione dell’oggetto dell’incarico e del compenso lordo, ove previsto 
i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle Pa, non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della Pa svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le Pa per i successivi tre anni, con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti. 
L’articolo 35-bis del Dlgs 165/2001 (introdotto dal comma 46, sempre a fini di prevenzione della corruzione) prevede un regime speciale di incompatibilità nella formazione di commissioni e assegnazioni agli uffici. Colui che risulti condannato, anche non con sentenza passata in giudicato, per reati contro la Pa, non può: 
fare parte ad alcun titolo, anche con compiti di segreteria, di commissioni per l’accesso o selezione al pubblico impiego 
essere assegnato, anche con funzioni direttive, agli uffici di gestione finanziaria, acquisizione beni o servizi, concessione o erogazione di sovvenzioni contributi, attribuzioni di vantaggi economici a soggetti pubblici e privati 
fare parte delle commissioni per la scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, per la concessione o l’erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché per l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere. 
La tutela del whistleblower 
Con l’articolo 54-bis del Dlgs 165/2001, in adesione a convenzioni internazionali, fa ingresso anche nell’ordinamento interno la figura del whistleblower (è il dipendente che rileva una possibile frode che possa danneggiare soggetti portatori d’interesse e la denuncia. È uno strumento legale e può essere interno, esterno o non autorizzato. Il primo consiste nel denunciare all’interno dell’organizzazione, il secondo alle autorità esterne, il terzo ai media oppure a soggetti terzi, senza che la propria organizzazione lo autorizza). 
Il dipendente pubblico che denuncia all’interno della propria amministrazione un illecito non può essere sanzionato disciplinarmente, licenziato o sottoposto a misure discriminatorie in ragione della denuncia (ad esempio, attraverso il “mobbing verticale”). L’adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dfp, per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’identità del denunciante, i cui dati sono trattati in forma anonima salvo diversa volontà dello stesso alla divulgazione, risulta salvaguardata; essa, tuttavia, può essere rivelata nel caso in cui la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato e qualora la contestazione dell’addebito disciplinare sia basata, parzialmente o totalmente, sulla segnalazione. L’identità del denunciante, che comunque è passibile di responsabilità penale per calunnia o diffamazione ovvero civile per danno ingiusto (articolo 2043 cc), è altresì sottratta all’accesso ai sensi della legge 241/1990. 
Dal 25 giugno 2014 anche Anac può essere destinataria di notizie e segnalazioni di illeciti nelle forme di cui all’articolo 54-bis.

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I primi commi (da 1 a 8) individuano i soggetti ai quali, a livello centrale, sono assegnati i compiti di attuazione delle misure anticorruzione e della lotta all'illegalità nella Pubblica amministrazione. 
In coerenza con l'iniziale previsione di una Autorità nazionale anticorruzione, il legislatore, al comma successivo, stabilisce che Civit (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 13 del Dlgs 150/2009) operi quale Autorità nazionale anticorruzione, per assicurare azione coordinata, attività di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella Pa. In particolare, la Commissione: 
collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali e internazionali competenti 
approva il Piano nazionale anticorruzione predisposto dal dipartimento della Funzione pubblica, di cui al comma 4, lettera c) 
analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto. A livello periferico, spetta a ogni Amministrazione o Ente porre in atto, secondo le linee guida dettate dall'Autorità, i provvedimenti più efficienti ed efficaci a prevenire e contrastare la corruzione 
originariamente, poteva esprimere pareri facoltativi agli organi dello Stato e a tutte le Pa di cui all'articolo 1, comma 2, Dlgs 165/2001, in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico. Ora, in forza delle modiche apportate dal Dl 69/2013, la funzione consultiva è circoscritta alle seguenti ipotesi: esprime parere obbligatorio sugli atti di direttiva e di indirizzo, nonché sulle circolari del ministro per la Pa e la semplificazione in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico 
esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni (articolo 53 del Dlgs 165/2001) allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali, con particolare riferimento all'applicazione del comma 16-ter (incompatibilità lavorative per un triennio per i dipendenti cessati dal rapporto di pubblico impiego) 
esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle Pa e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa previste 
riferisce con una relazione al Parlamento entro ogni 31 dicembre sull'attività di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella PA e sull'efficacia delle disposizioni. 
Anac, per l'esercizio delle funzioni ispettive, ha la facoltà di richiedere notizie, informazioni, atti e documenti, ordinare l'adozione di atti o provvedimenti richiesti dai piani e dalle regole sulla trasparenza ovvero ordinare la rimozione di atti o comportamenti che contrastino con tali piani e regole. In tal caso, Anac e le Pa interessate danno notizia sui siti web istituzionali dei provvedimenti adottati e tempestiva comunicazione dell'avvenuta pubblicazione al dipartimento della Funzione pubblica (Dfp). 
 
Nel comma 4, è contenuta la disciplina sulle funzioni originariamente assegnate al Dfp (come accennato, ora trasferite ad Anac), in conformità alle linee adottate dal Comitato interministeriale, istituito e disciplinato dal presidente del Consiglio dei ministri. Esse consistono nel coordinare l'attuazione delle strategie di prevenzione e lotta alla corruzione, anche attraverso la predisposizione del Pna; promuovere e definire norme e metodologie comuni coerenti con gli orientamenti internazionali; predisporre modelli standard delle informazioni che ne consentano la gestione e analisi informatizzata; definire i criteri di rotazione dirigenziale in settori esposti alla corruzione e per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni. 
 
Tra i soggetti che rivestono un ruolo primario nella lotta alla corruzione vi sono anche l'autorità di Governo nella provincia, e cioè il prefetto (comma 6) e la prefettura (commi 52 seguenti), in quest'ultimo caso in tema di comunicazione e informazione antimafia. Il prefetto, su richiesta, fornisce supporto tecnico e informativo agli enti locali per la predisposizione del Piano triennale di prevenzione della corruzione, assicurandone la corrispondenza con le linee guida del Pna. 
La Scuola nazionale dell'Amministrazione ha invece il compito di predisporre percorsi di formazione dei dipendenti alla legalità e all'etica morale, soprattutto di quei settori in cui il rischio di abusi è più elevato. 
 
In un'ottica di supporto, le pubbliche amministrazioni centrali definiscono e trasmettono (comma 5) ad Anac: 
un piano di prevenzione della corruzione, che fornisce una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio 
procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la Sna, i dipendenti chiamati d operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari. 
Le disposizioni di prevenzione della corruzione di cui ai commi da 1 a 57, in quanto di diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all'articolo 97 della Costituzione, sono applicate in tutte le Pa di cui all'articolo 1, comma 2, Dlgs 165/2001 (comprese quindi anche quelle "non privatizzate"). Per regioni e province autonome, enti locali, nonché enti pubblici e soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo, sono previste intese in sede di Conferenza unificata per definire gli adempimenti volti alla piena e sollecita attuazione delle disposizioni della legge.

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Le misure da attuare per contrastare la corruzione sono innanzitutto rappresentate da un affinamento, in una logica di deterrenza, del quadro normativo, unitamente a una concreta azione di prevenzione attraverso lo sviluppo del senso civico. 
 
Nel secondo appuntamento dell’approfondimento: eziologia del fenomeno e classificazione della corruzione. 
 
L’eziologia del fenomeno 
Un’indagine fondata su un modello della corruzione “causa-effetto” ha portato a individuare più cause del fenomeno: 
socio–culturali: la mancanza di valori etici o la presenza di retaggi culturali e politici può alimentare la convinzione della liceità di comportamenti contrari alle regole 
socio–politiche: una ridotta stabilità politica dei sistemi di governo influenza negativamente la stima dei cittadini nelle istituzioni e li spinge a condotte illecite, comunque ritenute più conformi alle proprie esigenze personali 
economiche: influiscono sul radicamento del fenomeno corruttivo in modo decisamente più rilevante rispetto alle precedenti cause. Tra esse rilevano: 
una limitata libertà di iniziativa economica 
un’eccessiva inflazione, deflazione, recessione 
dazi doganali all’importazione 
una bassa diffusione della ricchezza nel Paese, cui corrisponde un maggior desiderio di migliorare la propria posizione sociale, anche con comportamenti illeciti 
scarsa qualità e inefficienza degli interventi pubblici in settori fondamentali per la collettività, la cui propensione all’illegalità a danno dello Stato di conseguenza cresce 
legislative e amministrative: insufficienza di norme anti-corruzione e loro debole attuazione. 
La diffusione della corruzione ha ricadute etico-sociali, come l’allontanamento dalla partecipazione alla politica e lo scarso affidamento verso la Pa, e anche economiche, in particolare sulle piccole e medie imprese, a causa dell’aumento dei costi dalle stesse sostenuti e della conseguente recessione, che tende a contrarre le entrate erariali, incidendo sugli investimenti come una “tassa occulta”. 
Altresì, genera inefficienze economiche, diminuisce l’efficacia delle spesa pubblica e impedisce la corretta fruizione dei “beni pubblici puri”, che nascono come “beni non escludibili” (un bene non è escludibile al consumo se non è possibile impedirne il consumo qualora lo si voglia fare) e “non rivali” (il loro consumo da parte di un individuo non ne riduce la disponibilità per gli altri) e dai quali non dovrebbe essere permesso trarre un profitto privato. 
Le misure da attuare per contenere ed eliminare il fenomeno, con alla base una precisa individuazione delle sue cause, sono innanzitutto rappresentate da un affinamento, in una logica di deterrenza, del quadro normativo (in Italia, peraltro, notevolmente rafforzato dalla novella del 2012), unitamente a una concreta azione di prevenzione attraverso lo sviluppo del senso civico. A ciò, si dovrebbe aggiungere il coinvolgimento dei destinatari del servizio pubblico, così da far crescere la capacità di rilevazione e di denuncia delle situazioni corruttive, di per sé stesse di non agevole individuazione in quanto attuate con una pluralità di atti, per lo più occulti. 
 
La classificazione della corruzione 
La corruzione può essere classificata in funzione del comportamento del soggetto pubblico coinvolto: 
politica: in senso soggettivo, per la qualità dell’autore, o in senso oggettivo, per la natura degli interessi coinvolti. Il corrotto cerca di mantenere lo status ricoperto o di indirizzare a proprio interesse il processo elettorale, ad esempio con comportamenti nepotistici, false promesse, benefici agli elettori per condizionarli nel voto 
burocratica: il suo sostrato fondamentale è nell’apparato e nel funzionamento della pubblica amministrazione. Chi ricopre cariche amministrativo-burocratiche, ad esempio, cerca, pur senza violare apparentemente le norme, di favorire e velocizzare l’esecuzione di servizi pubblici dei quali il cittadino avrebbe comunque dovuto beneficiare, ovvero viola o applica in maniera distorta leggi o regolamenti, ovviamente per un fine illecito (ad esempio, rallentando i tempi di conclusione del procedimento per indebolire la resistenza del privato alla dazione indebita). È qui possibile distinguere tra corruzione burocratica vera e propria (il soggetto pubblico esercita comunque le proprie funzioni, pur se con distorsioni applicative della normativa) e “state capture”, forma di corruzione nella quale le azioni di individui, gruppi o imprese per un interesse privato influenzano significativamente un processo di decision–making (fase di elaborazione) statale 
economica: si manifesta nel mercato e si realizza con il passaggio di beni materiali o monetari, che vanno ad accrescere il patrimonio personale del pubblico dipendente o funzionario (un esempio, è il peculato, con il quale l’intraneus si appropria di un bene dell’amministrazione) 
corruzione sociale: non è rilevante tanto la forma con cui si realizza la malversazione in cambio del compimento di favori, quanto piuttosto il fatto che il flusso di beni materiali e monetari non arricchisce un singolo soggetto, ma l’organizzazione di cui fa parte. È spesso considerata meno riprovevole della corruzione economica, perché il denaro è condiviso dai membri del gruppo di appartenenza, anche se deriva da un grave decadimento della morale collettiva. 
Con riguardo alla dimensione dell’episodio, si distingue invece in: 
grand corruption: la corruzione più pericolosa, che si manifesta quando le alte decisioni politiche, le successive fasi di progettazione e realizzazione sono fortemente inquinate da azioni di corruzione, ad esempio, nei processi decisionali relativi a stanziamenti ingenti inquinati da illecite prassi o dazioni per garantire che le gare d’appalto siano aggiudicate a soggetti previamente individuati 
petty corruption: realizzata con azioni di piccola dimensione, è l’uso deviato (abuso) di un officium pubblico per ottenere un beneficio privato nell’erogazione di un servizio di routine al cittadino o alla piccola impresa. Prevede il pagamento di modeste somme di denaro o utilità, corrisposte, ad esempio, per sveltire le pratiche. 
Due studiosi statunitensi (Andrei Shleifer, economista russo americano e professore di Economia dell’Università di Harvard, e Robert Vishny, economista americano, docente di Finanza alla Chicago Booth School of Business) hanno affermato che la corruzione non è sempre il frutto di accadimenti singoli e scollegati fra loro, ma può anche costituire un vero e proprio, ben organizzato, network criminale. Si distingue quindi: 
corruzione caotica: i burocrati agiscono in assoluta indipendenza l’uno dall’altro, con l’eventualità che il cittadino debba pagare tangenti a più funzionari per lo stesso servizio o nell’ambito dello stesso procedimento amministrativo, senza però essere certo che il servizio gli sia poi effettivamente fornito 
corruzione ben organizzata, nella quale la gestione dell’intero sistema della corruzione è monopolistico e centralizzato, nelle mani di un soggetto unico (monarca, dittatore, partito politico, capo della burocrazia), che garantisce quanto e a chi pagare e l’effettività della prestazione (spesso illecita) richiesta. 
 
Un’ulteriore classificazione è quella ritraibile dal codice penale. L’articolo 319 individua la corruzione propria (“per un atto contrario ai doveri d’ufficio”), mentre l’articolo 318 definisce quella impropria (già “per un atto d’ufficio” e ora “per l’esercizio della funzione”). La differenza risiedeva nell’oggetto dell’accordo (un atto rispettivamente contrario o conforme ai doveri dell’ufficio). Attualmente in Italia, dopo la riforma “Severino” del 2012, l’atto dell’ufficio è presupposto indispensabile della sola corruzione “propria” (articolo 319 cp), mentre quella “impropria” non richiede più un necessario collegamento a uno specifico atto del funzionario. 
 
Sempre dal punto di vista penalistico, la corruzione può essere classificata come antecedente o susseguente (a seconda che la dazione o la promessa precedano il compimento dell’atto di ufficio o, in assenza di un precedente accordo, facciano seguito a esso). Con la riforma dello Statuto penale della Pa del ’90 sono state eliminate dall’articolo 319 le differenze sanzionatorie, mentre nell’articolo 318, dopo la riforma “Severino” del 2012, non c’è più traccia di tale distinzione. 
 
Altresì, la corruzione si distingue in attiva e passiva: nella prima, viene osservata la condotta del privato, che dà o promette l’utilità; viceversa, in quella passiva, rileva l’azione del pubblico agente, che si realizza con la ricezione della dazione o l’accettazione della promessa. Questa differenziazione origina dalla specularità delle condotte del pubblico agente e del privato e, in funzione della tecnica normativa, adottata possono prevedersi due distinti e autonomi reati, oppure uno solo, fondato sull’incontro delle rispettive condotte): in alcuni ordinamenti stranieri (e anche negli atti comunitari e internazionali sulla corruzione), corruzione attiva e corruzione passiva costituiscono autonome incriminazioni. 
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